【上海一周】 “垃圾桶”与“容积率”，如何影响上海的未来

“守好底线是基本要求，但天花板放在那里，不等于啥都干不了。”

上一周，很多上海人的目光，投向了自家的垃圾桶。

2月19日，年前市人代会上通过的《上海市生活垃圾管理条例》正式发布。21日，住建部把全国城市生活垃圾分类工作现场会开到了上海。而在其间的20日下午，上海用一场多年未见的“万人大会”，为垃圾分类专门动员。

这场上海市生活垃圾分类工作动员大会历时约1个半小时，在全市16个区设置了数十个视频分会场，参会范围从市四套班子“一把手”，一直延伸到最基层的村居干部。

如此“兴师动众”，可见“垃圾”之于上海，早已不只是几个垃圾桶的事，也不是简单的环保问题。

根据之前统计，上海日均垃圾清运量在2.6万吨左右，而承担全市70%生活垃圾处置任务的老港垃圾填埋基地，前三期填埋用地已基本用尽。照此势头，“垃圾围城”已经近在眼前。

若干年后的上海，想要一个怎样的空间？放到这样的视野下，生活垃圾分类和源头减量，就理所当然成了必由之路。

“这是一件势在必行的事，是一件没有退路的事，也是一件引领时尚的事。”市委书记李强在动员会上说。两天前，他曾冒雨就垃圾分类进行过半天实地调研，先后察看居住小区和垃圾转运、处置基地。其间，市委书记的一个小动作，得到网上的热捧。

在长宁区虹桥街道爱建居民区的垃圾投放口，李强拿起放在回收架上的塑料瓶，拧开瓶盖、压扁瓶子、将瓶身卷起折叠后放回原处。这段“丢弃空塑料瓶的正确姿势”，被视作垃圾分类的“标准示范”。

理想状况下，上海市民最迟需要在今年7月1日习惯于这样的分类方式，不然就可能违法了。但这显然不是一件容易的事——从形成共识到付诸行动，垃圾分类的真正推行，需要大量制度、观念和社会运转机制的转变。

为了立法，上海已经付出了巨大的努力。而从“有法可依”到“有法必依”，有待付出的努力只会多，不会少。

“垃圾分类不能搞形式主义。”李强说。这里面，有一些是需要刚性约束的，比如会上传出的明确信号：一旦法律生效，就必须在执法时“不留口子、不讲面子”；而早先大量居民担心的“前道分类，后道混装”，亦被要求严格把关，“决不能前端分得很辛苦、后端还是全烧掉”。

还有一些，则来自基层的灵活应变和主动创造。连日来媒体密集报道的各地区垃圾分类探索经验，如杨浦新江湾城一小区的“暂不撤桶”，或长宁多个社区的垃圾箱房改造等，做法各不相同，结果都是垃圾分类的显著推进。

这些经验，也从不同侧面诠释了此事的某种“有机性”——在划定底线并明确目标的前提下，针对不同地区、不同社区，需要因地制宜寻找合适的操作尺度，而不是简单“一刀切”。

既有底线，亦有一定弹性和“高线”的思路，有望逐步推动问题解决。而以垃圾桶为支点，撬动实现垃圾“回收利用率最高，填埋比重最低”，对整座城市的永续发展而言，无疑将大有裨益。

而类似的思路，亦可为日渐趋紧的城市土地空间带来新的可能性。

上海还有地吗？这是很多人纠结的问题。根据去年年初获批的《上海市城市总体规划（2017-2035年）》，到2035年，上海的建设用地规模须不超过3200平方公里。早先通过的“十三五”规划提出，“十三五”期末建设用地总规模不突破3185平方公里。而在2015年，上海全市的建设用地总规模已达3145平方公里。

五年间的增量，至多40平方公里，这着实算得上一块“天花板”。而在同国内一些经济重镇进行比较时，相对“缺地”，亦被普遍认为是上海发展的重要约束。

但简单地抱怨缺地，并不解决问题。

同样是2月20日，在为垃圾分类动员的上午，市委、市政府召开上海第七次规划土地工作会议。

上一次规划土地工作会议召开于2014年，时值新一轮城市总体规划着手编制；再上一次则在2003年。而在“上海2035”城市总规获批一年后，再次开会，又有一些新的语境。

一方面，上海领受的“三项新的重大任务”，特别是自贸区新片区和长三角一体化发展示范区，将进一步完善城市空间布局，需要高起点的规划对接。另一方面，在经济遭遇下行压力的当下，如何以规划来撬动更为高效的“用地”，更是当务之急。

“所有工作，都要围绕发展这个第一要务。而规划是城市发展最基本的依据。”历时近2小时的会上，李强讲话中明确表达的第一个意思就是“规划要为发展服务”。

此处“发展”的内涵，并不只是经济。但促进经济高质量发展，无疑被视为极重要的基础。这就涉及到用地效能的问题，而谈论效能，就不能不同时考量“底线”和“高线”。

会上的一个热词是“容积率”，容积率背后的问题，既有土地开发强度，也有利用效率。与深圳等地比，上海（尤其中心城区）的开发强度并不高。会上举例说，上海的地均GDP目前仅为深圳的二分之一，只有东京的五分之一。

客观而言，一座城市的空间密度并非越高越好，但经济密度如果低于应有水平，就难以积攒足够的竞争力。对上海来说，如何在容积率等方面做文章，既保障总量平衡，又能显著提升关键地块的投入产出比，是眼前面临的一大挑战。

“守好底线是基本要求，但天花板放在那里，不等于啥都干不了。”李强在会上反复表示，上海的规划资源工作需要“在底线基础上追求高线”，包括容积率、开发强度等问题，均需要立足高质量发展予以考量。

这就需要从事权划分、流程再造包括市场手段引入等多个方面进行创新设计，从而实现土地规划和使用的高效能，特别是因地制宜。

同谈论垃圾分类时一样，李强在谈及土地时，特别强调了施策的精准性。而处理事关城市规划和建设的种种问题，“精准”二字，都是需要把握始终的一条真谛。

“切一刀是对的，但一刀切就死了。”他再三提醒各级官员，既要切实维护总规的严肃性和权威性，又要提高统筹协调和服务的主动性，思想需要解放，机制需要创新，“要善用改革创新的办法抓规划，让规划为上海新一轮发展插上腾飞的翅膀”。

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作者：朱珉迕

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